Más de $836 mil millones ha transferido el Estado –desde 2010– a instituciones privadas (OCAS) que prestan servicios al Sename en sus diversas líneas de acción. Sin embargo, algunos de estos colaboradores han mostrado ser ineficientes en su labor, en parte por la mínima fiscalización a la cual son sometidas. Esta falta de control deja dudas sobre cómo y en qué se gasta este dinero. Y no es todo. El Observatorio encontró diferencias gravitantes entre los datos del presupuesto ejecutado y las transferencias realizadas a estos privados. Además, existen instituciones que reciben más del 50% de las transferencias totales de su región, otras que no cumplen sus convenios con los profesionales prometidos y hasta capacitaciones que no se han utilizado de manera efectiva por el Servicio. Todo esto, en el medio de la crisis más grande que ha vivido la institución desde su creación.

Son exactamente 400 las instituciones privadas –de un total de 788 registradas– que han recibido dineros por parte del Servicio Nacional de Menores (Sename) hasta junio de 2017. Estas entidades, conocidas como Organismos Colaboradores Acreditados del Sename (OCAS), dominan el sistema de protección y judicial de menores chileno, que se ha transformado en un mercado mal regulado; donde la fiscalización es deficiente y la idoneidad no es tan relevante para ser parte del registro de colaboradores.

Según datos de la Dirección de Presupuestos (Dipres) recopilados por el Observatorio del Gasto Fiscal, durante el 2016 el sector privado se llevó el 61,6% del gasto total del Servicio. Esto significa que de los $264.726 millones que fue el gasto total del Sename, las instituciones privadas recibieron $163.022 millones. Aunque si reducimos el espectro presupuestario sólo a las líneas de acción del Servicio (diagnósticos, oficinas de protección de derechos, programas y residencias), el porcentaje que llegó a manos de privados aumenta al 94,1%.

Una situación que se viene repitiendo –al menos– desde 2010. Esto según información del Registro Central de Colaboradores del Estado y Municipalidades (RCCEM), donde se muestra que Sename transfirió más de $836 mil millones a manos de privados. Algo así como pagar la deuda hospitalaria del país –que alcanza los $231 mil millones– casi cuatro veces. Pero poco y nada se hace para fiscalizar el uso final de estas transferencias, dejando una holgura de su gasto casi a discreción de cada institución. Organizaciones privadas que, sólo durante 2017, han visto fallecer a 5 niños en sus instalaciones.

Este enorme financiamiento fue creado bajo el prisma subsidiario de los Gobiernos de la Concertación, a través de la ley de subvenciones impulsada en 1999 durante la presidencia de Eduardo Frei (DC), y con Soledad Alvear (DC) como Ministra de Justicia. Como Ley salió promulgada en julio 2005 en el Gobierno de Ricardo Lagos. Diversas personas que participaron en la discusión y creación del cuerpo legal, justificaron el atraso por la crisis económica que se vivió en la época: “Obligó a ajustar los presupuestos y nuevos programas, donde justo estaba la modernización del Sename”, dijo una persona que prefirió no reservar su nombre para este reportaje.

En su interior habían dos grandes promesas: “Asegurar la existencia de los programas de ejecución de medidas alternativas a la privación de libertad, indispensables para dar pleno cumplimiento a una futura legislación sobre responsabilidad de los adolescentes por las infracciones a la Ley” y “la existencia de recursos especiales, necesarios para superar situaciones de amenaza y violación a los derechos de niños y adolescentes, intentando siempre remover los obstáculos que impiden o dificultan su integración familiar, escolar y comunitaria”.

Doce años más tarde, nada de esto sucedió. Y el sistema público-privado que prometía un avance significativo en el trato a los niños más vulnerables del país está en tela de juicio. Problemas que no necesariamente son por falta de recursos, sino por la administración de estos fondos, donde la falta de control es clave.

La poca fiscalización a estas OCAS dejó que estas vulneraran sus convenios de manera sistemática, contratando profesionales distintos a los prometidos en los contratos o reemplazándolos con otros de distintas capacidades laborales sin aviso alguno. Incluso, diversas unidades de fiscalización interna y externa han encontrado fondos sin ejecutar en las cuentas corrientes de estas instituciones. Y si bien existen instituciones que prestan servicios de manera óptima, esto lo hace bajo una nebulosa que permite a otras actuar de mala forma.

Chipe libre desde el origen

La holgura que existe para ser parte del registro de colaboradores acreditados del Sename se ha transformado en el primer problema del sistema. El filtro es casi nulo. De hecho, sólo a las personas naturales que buscan acreditarse, se mide la idoneidad según su experiencia o título profesional. En cambio, en el caso de las personas jurídicas sin fines de lucro no se solicita ningún tipo de documentación del personal, sólo documentación de antecedentes penales. Aunque, incluso, este último requerimiento tampoco se cumple siempre: Un informe de investigación de la Contraloría General de la República (CGR), fechado en diciembre de 2015, encontró que los registros de centros “correspondientes a ocho regiones del país; Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, Libertador General Bernardo O’Higgins, Biobío, Los Ríos, Aysén y Metropolitana, no contienen los certificados de antecedentes ni las declaraciones juradas simples” del personal.



Fuentes ligadas al sistema de registro de OCAS, dijeron al Observatorio que esto se debe a que gran parte del registro son instituciones antiguas que no necesitaban acreditarse, porque ya estaban en el registro con anterioridad a la ejecución de la legislación de subvenciones. Aunque reconocen que a veces “no existe un rigor exhaustivo” al momento de registrar, porque después “se revisan minuciosamente al momento de ver las postulaciones a las licitaciones mismas”.

Pero el filtro no sólo falla allí. Son muchos los casos, verificados por la misma Contraloría, donde los profesionales prometidos por la OCAS no estaban en el lugar de trabajo por distintas excusas. En los casos revisados por el Observatorio, algunos profesionales que están ejecutando convenios, fueron contratados posterior a la adjudicación de la licitación, reemplazando a profesionales de superior capacidad; en otros casos, los profesionales que se habían adjudicado el programa estaban trabajando menos horas de lo establecido en el convenio.

En mayo de 2016, la CGR revisó el Programa de Protección al Maltrato del Sename. Ahí advirtió́ que los “profesionales contratados no correspondían a aquellos individualizados en las iniciativas” originales, estipulados en el convenio. Ahondando en la situación, Contraloría consulta a la OCAS en revisión: “mediante correo electrónico de 18 de marzo de 2016, (la representante de la OCAS responde) que las instituciones no tienen la obligación de informar cambios en el recurso humano, dado que esa situación es analizada en las supervisiones técnicas, en donde se revisa, entre otros aspectos, la experiencia de los profesionales”, se lee en el documento. Nueve de los funcionarios fueron contratados meses después de haber ganado la licitación.



“Es una situación usual”, dice Francisco Estrada, exdirector del Sename en el período de Sebastián Piñera. “La revisión de los profesionales es un gran dilema. En las licitaciones muestran información de profesionales de excelente recorrido, pero muchas veces no son ellos quienes terminan ejecutando el plan. Y quien lo hace no tiene la capacidad mínima para hacerlo”, asegura Estrada.

Según la información entregada por el Sename a la Comisión Investigadora del Sename, hay 338 proyectos privados financiados por el Estado para el cuidado e intervención de los menores, cuyas cuentas no han sido revisadas por la administración central en los últimos tres años. Otros 224 programas han sido auditados solo una vez en el mismo lapso y 189, dos veces.

Muy grandes para caer

Desde 2010 hasta junio de 2017 el Sename transfirió $836.180 millones a instituciones privadas, según el RCCEM. Sólo en 2016, el sector privado costó el 61,6% del gasto total del Servicio. Esto es un 94,1% del total de las líneas de acción de la institución. El pozo es tan grande, que el mercado muchas veces es brutal para hacerse de este gran botín y requiere una gran oferta para ganarlo. Es ahí donde el más grande sobrevive, siendo la principal razón por la que estas instituciones han logrado una envergadura tan masiva que hoy son muy grandes para caer.

Una de las entidades privadas más grande es la Corporación de Oportunidad y Acción Solidaria. De hecho, entre 2015 al 2017 consiguió convenios por más $37 mil millones en todas sus sedes por realización de programas y diagnósticos. Es más, dos de sus recintos fueron los que más dinero consiguieron en 2015 y 2016, según la muestra de hecha por el Observatorio: En 2015 la sede de Quinta Normal recibió $6.590 millones, mientras que en 2016 la sede de San Miguel obtuvo $7.228 millones.

Más grave aún, existen instituciones que recibieron más del 60% de las subvenciones entregadas por el Sename. Por ejemplo, en 2015, el recinto ubicado en Aysén recibió el 60% del total repartido en la región, en Iquique recibió el 50%, en Rancagua un 30% y en Santiago el 19%. En 2016 no fue muy distinto: Se repite Aysén, pero esta vez con un 67% del total repartido en la región, Iquique recibió el 49% y Magallanes llegó al 30%.

Un caso similar pasa en la II Región. Esta vez es la Fundación Tierra de Esperanza que, durante el 2015, 2016 y hasta junio de 2017, recibió una gran porción de lo repartido en la región. Si en 2015 recibió el 40% del total transferido en la región; en 2016 bajó a 38% y hasta junio de 2017 ha obtenido el 37% del total transferido. Por su lado, la XV Región muestra un duopolio entre Corporación de Formación Laboral al Adolescente y Corporación Servicio Paz Y Justicia Serpaj Chile. En 2015 ambas se hicieron del 61% y en 2016 el 56%.

Mientras tanto, en la VII Región está la Fundación CRATE, que en 2015 obtuvo el 15% del dinero pagado en esa región para dicho año, recibiendo $1.156 millones. Al año siguiente subió al 18% del total entregado en la región: $1.805 millones.

Francisco Estrada tiene conocimiento de esta situación: “Hemos visto que ciertas organizaciones han crecido bastante: por su infraestructura y nivel de profesionales. Y es esto mismo lo que también genera condiciones para que sigan ganando otras licitaciones, porque alcanzaron un nivel que debiera permitirles mayores recursos para ofrecer a los niños”.

Esto, al menos en el papel, es cierto. Hoy existen instituciones privadas, como se menciona anteriormente, que se enfrentan tal como David y Goliat ante instituciones de menor alcance y prestaciones. Sin embargo, esto genera una concentración en el reparto total de los recursos en unos pocos, haciéndolos muy grandes para caer. Aunque para Estrada, esto no es necesariamente perjudicial: “hay muchas de estas instituciones que son muy buenas. Hacen buen trabajo, pero hay algunas cuyo desempeño genera dudas respecto del destino dado a los montos que legalmente pueden derivar a la administración centralizada”, concluye.

Las transferencias son otro problema del Sename. El Observatorio encontró una diferencia abismal entre lo informado por la Dipres con lo notificado por Sename y las OCAS en el RCCEM, al menos desde 2010.

En un caso extremo, a modo de ejemplo, en 2014 se registraron $23.163 millones en transferencias a instituciones privadas. Sin embargo, lo informado por Dipres muestra que ese año se ejecutaron $122.169 millones por prestaciones. Al año siguiente, se registraron $159.482 millones en el RCCEM y la ejecución informada por Dipres alcanzó los $145.204 millones.

Sename sólo respondió esta pregunta al Observatorio vía correo electrónico. Ahí arguyó que estas diferencias se deben a que la información registrada en la plataforma RCCEM (ley 19.862) “no se encontraba actualizada (por algunos organismos colaboradores) en el registro de algunas sucursales comunales, por lo que al ingresar las transferencias eran rechazadas por la plataforma y se produce la diferencia”.

Los problemas de capacitación

El mes pasado CIPER tuvo acceso a un borrador del informe entregado en la Comisión Investigadora del Sename. En su contenido, asegura el medio, indica que el presupuesto destinado a la capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios ha disminuido por cuatro sus programas. Gran parte de esta baja se produjo en los últimos cuatro años (2014-2017).

La falta de profesionales aptos para trabajar con menores quedó plasmada en este último año, por los casos que han sufrido los niños que viven bajo la tutela de esta institución, independiente si el recinto sea privado o público. Y oportunidades han existido para encausar un cambio en el modelo de especialización de los profesionales que laburan en el Servicio.

Uno de esos intentos partió en 2009, cuando Sename encargó un proyecto a la Universidad de la Frontera, liderado por el académico Ricardo Pérez-Luco, para desarrollar una nueva metodología y así especializar profesionales que atienden menores infractores de la ley.

El proyecto, que lleva el nombre de Modelo Multidimensional de Intervención Diferenciada con Adolescentes (MMIDA) y que contó con un financiamiento por sobre los $1.800 millones, fue entregado en 2013 con el objetivo de empezar a especializar a profesionales a partir de 2014. Desde entonces, el programa ha sido expuesto con gran éxito en varios países, como España, Bélgica, Perú y ante la Organización de Naciones Unidas (ONU). Sin embargo, Sename (entidad que es propietario del modelo) no lo ha usado de manera completa en ninguna de sus licitaciones.

Del total de dinero entregado para la elaboración de este programa, Sename aportó $839 millones, Fondef $430 millones y la Universidad de la Frontera $337 millones, además de aportes de dos OCAS: Consejo de Defensa del Niño y Fundación Tierra de Esperanza.



“Nunca ha habido una razón formal que justifique su no utilización”, dice Pérez-Luco al Observatorio. “Es más, el cierre del proyecto ante FONDEF exigía una carta de conformidad de SENAME, la que solicitamos reiteradas veces, pero nunca se nos respondió. Entregué personalmente al Director de Justicia Juvenil del momento (Mario Acuña), quién se comprometió a gestionar su firma con la Directora Nacional; en consecuencia, para cerrar el proyecto hubo que generar un documento que explicaba esta situación (Ver documento)”, asegura el profesional.

¿Por qué Marcela Labraña, Directora del Sename en la época, no quiso utilizar ni desarrollar esta metodología?

“No lo sabemos. Nunca nos recibió, es más canceló dos citas –sabiendo que viajábamos de Temuco– derivándonos con un asesor temático que sabía muy poco del tema y con el Jefe de Justicia Juvenil. Ambos nos recibieron formalmente y comprometieron informar a la Directora. Sólo nos cruzamos con ella inesperadamente en un Seminario Internacional en Bruselas (OIJJ) al que habíamos sido invitados para exponer el MMIDA (el programa realizado). En dicha ocasión ella me buscó, interrumpiéndome mientras conversaba con David Farrington (académico de Cambridge y principal exponente de la criminología evolutiva a nivel mundial) para decirme que “me prohibía exponer en el Seminario”, no precisamente de buena manera. Esto porque los datos que iba a presentar eran propiedad del SENAME, mostrándome el convenio que habíamos firmado. Obviamente, presenté igual, pues dicha prohibición era improcedente. Pero la escena fue vista por mucha gente, especialmente los organizadores, generando una pésima imagen país que luego de nuestra presentación significó que se nos acercaran para felicitarnos y pedirnos explicaciones de lo sucedido, lo que no pude responder, como ahora”.

El Observatorio intentó contactarse con Marcela Labraña (DC) sin éxito. Labraña fue directora del Sename entre 2014 y 2016. Salió del Servicio tras la bullada muerte de la menor Lissette Villa, y hasta hace muy poco quería ser candidata a la Cámara de Diputados por su partido en el distrito 12. Aunque vio truncada su posibilidad al ser llamada a testificar a Fiscalía como imputada por el caso de la Villa.

Para Pérez-Luco el programa que realizó junto a su equipo fue bajado por temas políticos: “he visto cómo esto ocurre. El Sename está muy politizado y ha sido un espacio de poder para militantes de los partidos del gobierno de turno, en su mayoría de la Democracia Cristiana desde los años 90 (con muy escasas excepciones)”. Sin ir tan lejos, y como se menciona al comienzo de este reportaje, la ley de Subvenciones a OCAS fue promovido durante el gobierno de Eduardo Frei y con la Ministra de Justicia, Soledad Alvear; ambos emblemáticos políticos de la Democracia Cristiana.

El Observatorio contactó a Soledad Alvear, sin embargo, se excusó de participar para este reportaje por estar fuera de Santiago.

Francisco Estrada dice que la capacitación no es algo que se aborde razonablemente hoy y es uno de los principales ejes donde el Estado está al debe. En parte porque no hay una oferta robusta de equipos capacitadores. “En 2013 se consiguió desarrollar una batería para el mejoramiento del trabajo de jóvenes infractores. Pero en vez de capacitaciones con mucho ejercicio, observación en terreno y con énfasis en modelar prácticas, hoy hay equipos que les gusta más estos cursitos con powerpoint, donde poco se aprende. Al final, nos damos cuenta que nos hemos gastado $1.500 millones y el impacto que me cuentan los funcionarios y que es observable en las rutinas de trabajo es cero”, sentencia Estrada.

El Diputado René Saffirio, ex militante de la Democracia Cristiana, es uno de los parlamentarios que ha liderado esta cruzada para mejorar la implementación de los programas del Sename y la fiscalización a las OCAS. Y en este camino se ha encontrado con muchas trabas y atrocidades:

“¿Qué interés tiene la institución (privada) que se avance en la adopción y que se recupere la familia, cuando sabe que, si ese niño no está en el centro, sus ingresos se van a ver afectados? Nadie quiere tocar eso. Nadie quiere tocar el sistema de financiamiento, porque ahí está el negocio”, dijo Saffirio a Informe Especial hace unas semanas, agregando que “si el Sename no tiene la capacidad operativa para fiscalizar las operaciones, mucho menos tiene la capacidad para fiscalizar si se ejecutan esos programas. Aún menos sobre dónde van los recursos de esos programas”, concluye.

Hoy el Sename tiene un gran problema en su modelo. La nula capacidad de fiscalización que cuenta la institución es uno de ellos, pero más importante es la falta de estándares mínimos para entregar y hacer seguimiento al uso de recursos. Hoy los fondos no son repartidos en base a resultados de las instituciones o a la incorporación de los niños a un núcleo familiar, sino funcionan bajo un modelo perverso que busca masividad de atención con programas que, en el papel, se ven bien, pero que no existe certeza de su cumplimiento. Y, lamentablemente, los hogares públicos tampoco son un modelo a seguir y, de hecho, pueden llegar a ser más precarios.

La encrucijada está en la mesa.

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