Corporaciones Municipales: La olvidada monarquía de los alcaldes

Funcionan al alero del municipio, pero no se rigen bajo la misma regulación. Controlar sus fondos ha sido todo un problema. Y hacerlo es crítico, porque manejan presupuestos importantes, como salud y educación. Esto a pesar de que la ley actual lo impide. Sin embargo, un forado en la legislación permitió que las Corporaciones que ya manejaban estas áreas se perpetuaran.

Las corporaciones municipales se han transformado en la piedra en el zapato para los organismos de control y en un verdadero hoyo en el bolsillo del Estado. En estas instituciones el alcalde, que actúa como presidente del directorio, puede hacer y deshacer a su placer. Esta amplia potestad que posee abrió la puerta para los abusos, transformando a las corporaciones en una caja personal del edil, para pagar favores políticos y personales, entre otros objetivos. Mientras tanto, los organismos de fiscalización, tanto locales como centrales, quedan aislados de un control preventivo y siempre llegan tarde a encontrar los problemas.

Y no es menor. Las corporaciones manejan un alto presupuesto que, de no tener control sobre ellos, puede terminar en un gran hoyo para el Estado. De hecho, estas instituciones, en promedio, casi duplican el gasto en remuneraciones a sus respectivas municipalidades. Así lo muestra un estudio del Consejo para la Transparencia del 2016, que realizó un catastro a 23 comunas y a sus corporaciones que administran salud y educación. Si el total del gasto en remuneraciones en estas comunas llegaba a $230 millones, las corporaciones superaban los $445 millones (Ver estudio).

Y a pesar de que los concejales y Departamentos de Control Municipal cuentan con las herramientas para revisar, en la práctica se aleja de una revisión exhaustiva a las cuentas de las corporaciones. Es más bien la Contraloría General quien se ha hecho cargo de revisar los fondos públicos a través de auditorías contempladas en sus planes anuales o especiales. De hecho, son muchas las corporaciones que no entregan balances ni rendiciones que, según la ley Constitucional de Municipalidades, deberían entregar de manera semestral al Concejo.

A través de la Ley de Transparencia, el OGF solicitó al Ministerio de Justicia la documentación de balances anuales de todas las corporaciones municipales al año 2015. La respuesta no fue satisfactoria, debido a la imposibilidad de la entidad para entregar un registro de esta magnitud. No obstante, desde la misma cartera reconocieron al OGF a principios de este año, que esta solicitud levantó la alerta sobre el incumplimiento de varias de estas instituciones que no han entregado sus balances o memorias.

Así las cosas, estas entidades –creadas con el propósito de administrar eficientemente áreas claves de la comuna– se han convertido en todo lo contrario y hoy tienen tambaleando al Fisco con deudas por miles de millones de pesos.

La implementación de estas instituciones para el manejo de la educación y salud es algo difusa. Por ejemplo, si un municipio quisiera crear una corporación hoy, solo podría dedicarse a áreas de desarrollo social, como la cultura y el deporte. Aunque gracias a una especie de franquicia legislativa, aún existen municipalidades que manejan la educación y salud comunal por medio de estas personalidades jurídicas.

¿Por qué? Poco se sabe. En 1980 –cuando Chile aún se encontraba bajo la dictadura de Augusto Pinochet– entró en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley N° 1-3.063, que en su artículo 12 abría la posibilidad para que los municipios crearan este tipo de personalidades jurídicas, sin limitar su propósito. Ocho años más tarde, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades acotó esta holgura, impidiendo que los municipios transfirieran la administración de salud y educación a estas Corporaciones: “(La Municipalidad podrá) Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura”, dice la Ley (Ver Marco Jurídico).

Quizás se dieron cuenta de los problemas que podría traer esta situación. Sin embargo, tampoco obligaron a los municipios que ya habían transferido estas áreas a dar pie atrás. La opacidad de las tratativas legislativas de la época impiden, por ahora, tener certeza de esta situación.

Una persona que era parte de un concejo municipal tras la vuelta de la democracia en 1992, dijo al Observatorio del Gasto Fiscal (OGF) que “la ley era amplia en este sentido, y no decía si era retroactiva en su contenido. Por lo que continuamos bajo la misma modalidad, administrando y operando los servicios por medio de la Corporación que ya estaba creada. Nunca nos dijeron algo… que yo sepa”.

El emblema de la falta de control

Una de estas corporaciones que se ha transformado en el ícono de esta falta de control en los últimos años y que ha sido foco de noticia por su enorme deuda es la Corporación Municipal de Valparaíso (Cormuval). Así mismo lo reconoció Jorge Sharp –Alcalde de la comuna– al revisar las primeras auditorías internas que se hicieron tras su llegada al sillón alcaldicio. Y si bien, los primeros resultados mostraron un déficit que superaba los $12 mil millones, en el último Concejo se aseguró que esa cifra se sextuplicó. A la fecha, sólo en las áreas de salud, educación y cementerios se adeudan $73 mil millones por parte de la Cormuval.

Según el informe confeccionado por la nueva administración, al que tuvo acceso el OGF, gran parte de la deuda educacional de la Cormuval corresponde a deudas con el IPS, Isapre y AFP. Sólo con el IPS la Corporación debe $24 mil millones, mientras que en Isapres y AFP la deuda es de $680 millones. El informe no se queda ahí, y cataloga como “preocupante” la imposibilidad de acreditar los gastos y saldos en sus cuentas.

Desde la Corporación de la ciudad puerto explican que este aumento en el déficit se debe a una acumulación de sueldos y previsiones impagas que el presupuesto no alcanza a solventar, además de multas que se cursaron por esta razón. Marcelo Garrido, gerente general de la Corporación, dijo al OGF que “la situación que vive la Corporación no se explica únicamente por el déficit estructural de la educación. Sin restarle importancia a este, buena parte del déficit histórico tiene su origen en un modelo de gestión que a todas luces no ha sido bueno. Dejar de pagar ítems genera una deuda que, al renegociarlas, se aceptan cláusulas leoninas y multas exageradas. Y ahí se termina pagando tres veces o más del gasto original”.

Desde el departamento de comunicaciones de la Municipalidad de Valparaíso, a través de un correo electrónico, respondieron al OGF arguyendo que ya existe en movimiento un plan para mejorar la administración de la Corporación con gente idónea que ayude a salir de este embrollo económico. Así mismo, ante la posibilidad de traspasar la administración de educación y salud a un departamento municipal, aseguran que “una decisión de tal envergadura debe ser siempre consensuada con el concejo municipal y la ciudadanía”, haciendo la salvedad que “hoy día las municipalidades no tienen los recursos ni las herramientas para adoptar un desafío de tal envergadura. Estamos hablando de la salud de las personas. Un derecho que debiera ser asegurado por parte del Estado. No es posible pensar en que las municipalidades, con todas sus precariedades, van a ser las responsables asegurar las prestaciones de salud a toda la comunidad”.

La falta de control de estas entidades ha sido gravitante en las malversaciones de caudales públicos que se han visto. Y los límites de estas revisiones son grandes. Al ser personalidades jurídicas de derecho privado, aunque desempeñan funciones públicas, no son contabilizadas en la Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación. Esto significa que sus balances no son entregados como un ápice del presupuesto municipal. Y sus ingresos y egresos solo son visados por el Secretario General, el directorio y el Alcalde. Este último actuando como presidente de la Corporación.

De hecho, la única fórmula que puede utilizar la Contraloría para fiscalizar estos recursos de educación y salud es a través de auditorías. Y así lo hizo en 2012, cuando el Organismo realizó una auditoría a los fondos entregados por la Subvención Escolar Preferencial (SEP) en 28 corporaciones, encontrando que una parte importante de estos fueron utilizados en otros fines, menos en los niños de mayor vulnerabilidad. De hecho, el informe consolidado muestra que más de $11.800 millones entregados por esta subvención no se encontraban acreditados, fueron gastados en otros fines o, simplemente no estaban en las cuentas de las corporaciones.

Providencia es uno de los casos más recientes donde la falta de control tiene efectos perjudiciales para el Estado. Un informe a las cuentas de la institución indica que se gastaron más de $ 2.700 millones de las subvenciones escolares en gastos improcedentes (con otros fines) o que no fueron rendidos. Personas que tuvieron acceso a las finanzas de la Corporación, aseguraron al OGF que el dinero faltante en las cuentas es verídico, sin embargo, hacen el hincapié que los fondos no fueron robados: “sólo se gastó más de lo que se tenía y, en algunos fondos, con otros fines, pero en el mismo giro”.

Estas faltas de control le han entrego una licencia única a los alcaldes para manejar estos recursos de las corporaciones a su placer. Situación que disminuiría si estas áreas fueran parte de la estructura orgánica del municipio, donde el nivel de control es mayor. Ese es el principal motivo de la prolongación de estas en el sistema y muy pocos alcaldes están dispuestos a entregar este poder.

Según cuenta Rodrigo Valladares (PS), concejal de Cerro Navia, la fiscalización de las corporaciones “depende de la voluntad del Alcalde. Si él no quiere que se revise, nosotros los concejales no tendremos oportunidad para hacerlo. Lamentablemente, no tenemos potestad alguna sobre la corporación”.

Si bien, lo que dice Valladares en la práctica es verídico, en la Ley establece que la unidad de control municipal tendrá “la facultad fiscalizadora respecto de estas entidades”, sobre los dineros entregados por el municipio. Pero son muy pocos quienes se atreven a desafiar a su jefe de turno en la alcaldía.

La caja del Alcalde

Un estudio del OGF muestra que la normativa laboral con la que se rigen estas corporaciones es uno de los problemas estructurales de mayor repercusión en el gasto fiscal. Estas se rigen por las normas laborales y previsionales del sector privado, lo que entrega una holgura nunca vista en el ámbito público para contratar personal (Ver Estudio).

Por ejemplo, la normativa actual permite a las corporaciones realizar contrataciones, pagos de remuneraciones y horas extras a personal que, a su vez, presta servicios en la misma municipalidad. Peor aún, en ocasiones se ha visto “personal fantasma”, servicios que nunca se realizaron y pago con claros fines políticos. Este tipo de gastos es muy difícil de identificar por el bajo control existente mencionado anteriormente.

Algo así se vivió en la comuna de Cerro Navia durante la administración de Luis Plaza, donde aún se investigan una serie de irregulares que dejaron a la Cormucena –administradora de la educación y salud de una de las poblaciones más vulnerables del país– por el suelo. De hecho, el entonces Secretario General, Marcelo Torres Ferrari (que también era concejal de Maipú y que, anteriormente, fue administrador municipal de Plaza), estuvo 15 meses en prisión preventiva tras ser formalizado por asociación ilícita, fraude al fisco, cohecho, malversación de caudales públicos y lavado de activos. Actualmente cumple arresto domiciliario nocturno y tiene arraigo nacional (Ver penas solicitadas por Fiscalía en contra de Marcelo Torres).

Entre Plaza y Torres fueron partícipes de una maquinaria que repartía favores en varias comunas de la capital y donde la nula fiscalización de las corporaciones ayudó en su cometido. Entre las irregularidades encontradas por Fiscalía se encuentra la contratación de personal por servicios no prestados, como es el caso de Carlos Richter –en ese entonces también concejal de Maipú– que fue contratado a honorarios por gestión directa de Torres. También está la contratación de un servicio de reforzamiento de inglés para alumnos de las escuelas de la comuna que, según el actual edil, nunca se cumplió: ”Los reportes y oficios que tenemos por parte de nuestras escuelas es que este servicio no se prestó, no obstante, Marcelo Torres reconoce la deuda y obliga a la Corporación Municipal a pagar ese contrato”.

Mientras tanto, un informe de Contraloría de diciembre de 2016, asegura que la Corporación adeuda más de $2.336 millones en deudas previsionales que van desde 1987 hasta el año recién pasado. Tan grave es la situación que, en esa misma auditoria, se remitieron los antecedentes al Consejo de Defensa del Estado para que se evalúen acciones civiles y penales.

Valladares, concejal de Cerro Navia, cree que en esta crisis existe una oportunidad para trasladar las áreas de salud y educación al interior de los municipios. “Para un órgano fiscalizador es más fácil hacer su labor por medio de las entidades que están dentro de la municipalidad, pero esta es una conversación política que, por ahora, no se ha dado en la municipalidad. Aunque lo ideal sería hacerlo una vez que el Estado se haga cargo de nuestros colegios. Sin embargo, según el proyecto del Gobierno, tendremos que esperar hasta 2020”, dice Valladares.

* Para este reportaje se intentó contar con la versión de la Municipalidad de Providencia y la de Felipe Delpín, Alcalde de La Granja y presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades. Hasta la hora del cierre de esta nota no se obtuvo respuesta.

**Con posterioridad a la publicación, la Municipalidad de Providencia envío por correo electrónico las respuestas a las consultas planteadas por el Observatorio. Ahí aseguran que es “el Concejo Municipal es la instancia y donde los concejales pueden consultar y exponer sus dudas sobre esto ya que participa el Secretario General de la Corporación y el Director de Educación. La Contraloría ejerce los controles que ellos establecen y las carteras ministeriales también”. Además, a visión de la actual administración, los problemas financieros de la Corporación Municipal no se debe a una falta de control, sino que a una “mala administración de recursos y el uso de fondos destinados a la calidad de la educación que fueron destinados a fines que no correspondían. Caso muy similar en la Dirección de Salud”. Sobre la interrogante si traspasarán la administración de estas áreas a un departamento municipal, dicen que “aún no es un tema que se haya conversado y la modalidad se decidirá en base a brindar el mejor servicio a nuestros vecinos”.